Cette article fait partie d’une analyse en trois temps portant sur le principe de l’indépendance des juridictions. Si la première partie concerne l’origine et l’essence du principe, cette deuxième partie met en évidence les destinataires du principe d’indépendance.

L’indépendance est exigée non seulement à l’égard des juges nationaux, mais aussi à l’égard des juges et des avocats généraux de la Cour de justice de l’Union européenne¹Ci-après, « Cour de justice ».. La réaffirmation constante de cette dichotomie de l’indépendance traduit une assurance nécessaire pour la préservation de l’État de droit au sein de l’Union européenne.

L’existence d’un double volet de l’indépendance, consacrée par le droit primaire, par le Statut de la Cour de justice et réitérée à maintes reprises par cette dernière, concerne l’ordre juridique de l’Union d’une part (I), et l’ordre juridique national d’autre part (II).

I.      La consécration expresse du principe d’indépendance des membres de la Cour de justice 

Tout d’abord, il convient de souligner que l’exigence d’indépendance pèse sur l’ensemble des membres de la Cour de justice, à savoir sur les juges d’un côté, et sur les avocats généraux d’autre côté. Dans la mesure où l’article 253, §1, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne²Ci-après, « TFUE ». dispose que les juges et les avocats généraux de la Cour de justice sont « choisis parmi des personnalités offrant toutes garanties d’indépendance », la présente section met en lumière l’indépendance de tous les membres de la Cour de justice, et non seulement celle des juges.  

L’examen du respect du principe d’indépendance des juridictions commence dès le début de la phase de recrutement des juges à la Cour de justice. Cet examen est effectué notamment par un comité chargé de choisir le dossier de candidature le plus pertinent pour la fonction de juge à la Cour de justice. L’analyse de chaque candidature est approfondie. Parfois, l’établissement d’un dialogue est nécessaire entre le comité et le gouvernement ayant envoyé des candidatures, surtout si des doutes sur l’exercice de la fonction de juge en toute indépendance sont relevés.³SAUVÉ, J.-M., « Le rôle du comité 255 dans la sélection des juges de l’Union », Cour de justice de l’Union européenne, La Cour de justice et la construction de l’Europe : Analyses et perspectives de soixante ans de jurisprudence, Asser Press, Springer, 2013, pp. 99-119, spéc. p. 113.

Afin d’analyser l’impact et l’importance du respect de l’indépendance des juges de la Cour de justice, prévue également dans la jurisprudence de la Cour de justice,⁴CJCE, arrêt du 16 juillet 2009, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland c. Commission, C-385/07 P, ECLI:EU:C:2009:456, points 177-178. il convient de s’appuyer sur trois illustrations.

Premièrement, le manque d’indépendance ou une indépendance dégénérée compromettrait le système juridique de l’Union, ainsi que la systématique des voies de recours, notamment le renvoi préjudiciel en interprétation des traités, des actes des organes, organismes et institutions de l’Union. Prévu aux dispositions de l’article 267, §1, TFUE, le renvoi préjudiciel en interprétation constitue une voie de coopération directe entre le juge national et le juge de l’Union, par le biais duquel la Cour de justice veille à l’élimination de divergences d’interprétation du droit de l’Union.⁵CJUE, avis 1/09 du 8 mars 2011, ECLI:EU:C:2011:123, point 84.

En ce sens, l’absence d’indépendance ou une indépendance insuffisante des juges de l’Union compromettrait non seulement la fonction de la Cour de justice, mais également l’efficacité de la systématique des voies de recours. Cela s’explique par le fait que les arrêts rendus à titre préjudiciel en interprétation lient le juge national⁶CJUE, arrêt du 16 juin 2015, Gauweiler e.a., C-62/14, ECLI:EU:C:2015:400, point 16. et par conséquent, l’effet contraignant d’un arrêt rendu à titre préjudiciel par des juges influencés par des facteurs externes, compromettrait l’entier ordre juridique national.

Certes, le juge national a la faculté de poser à nouveau une question préjudicielle avant de trancher le litige au principal soumis devant les juridictions nationales. Néanmoins, une double interrogation préjudicielle ne remet pas en cause l’effet contraignant du deuxième arrêt rendu à titre préjudiciel. De plus, le défaut d’indépendance des juges de l’Union ne figure pas parmi les motifs admis pour réinterroger la Cour de justice à titre préjudiciel. Seules les difficultés de compréhension ou d’application d’arrêt, l’existence d’une question de droit nouvelle ou l’existence de nouveaux éléments importants justifient la possibilité pour le juge national de réinterroger la Cour de justice par le biais du renvoi préjudiciel.⁷CJUE, ordonnance du 30 juin 2016, Sokoll-Seebacher and Others, C‑634/15, ECLI:EU:C:2016:510, point 19.

Deuxièmement, le défaut d’indépendance des juges de l’Union compromettrait implicitement l’effet direct du droit de l’Union, ainsi que la primauté de celui-ci.⁸CJUE, arrêt du 9 mars 1978, Simmenthal, 106/77, ECLI:EU:C:1978:49, points 17-20. Dans l’hypothèse où les juges de l’Union ne respectent pas l’exigence d’indépendance, le juge national n’a pas la faculté d’échapper à la mise en œuvre des arrêts de la Cour de justice, car il a le devoir d’assurer l’exécution des obligations découlant du droit de l’Union. Dans le cas contraire, le juge national violerait le principe de coopération loyale issu des dispositions de l’article 4, §3, du Traité sur l’Union européenne⁹Ci-après, « TUE »..

Troisièmement, le non-respect de l’exigence d’indépendance par les juges de l’Union compromettrait l’effectivité des droits fondamentaux dont le respect « fait partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour de justice assure le respect »¹⁰CJCE, arrêt du 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11-70, ECLI:EU:C:1970:114, point 4.. L’article 47, §2, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne¹¹Ci-après, « Charte des droits fondamentaux ». prévoit expressément le droit d’accès à un tribunal indépendant et impartial, l’application de cette disposition étant soumise à la mise en œuvre du droit de l’Union.¹²Article 51, §1, de la Charte des droits fondamentaux ; CJUE, arrêt du 26 février 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105, point 19. Or, le non-respect de cette disposition aurait un effet de boomerang, car dans une telle hypothèse, le juge de l’Union violerait non seulement l’exigence à l’égard de la Cour de justice, celle d’être indépendant, mais aussi l’exigence à l’égard des justiciables, en raison de l’éventuel non-respect du droit fondamental d’accès à un tribunal indépendant. 

Ce triptyque d’illustrations pourrait être transposé dans l’analyse de la fonction d’avocat général à la Cour de justice.

À  première vue, le degré de gravité pourrait paraître inférieur à celui concernant les juges, dans la mesure où ni les juges de la Cour de justice, ni les juges nationaux, ne sont liés par les opinions des avocats généraux. Pourtant, la garantie d’indépendance des avocats généraux reste primordiale, car en l’absence de celle-ci, le fonctionnement de la Cour de justice et sa sécurité juridique interne seraient compromis. D’autant plus que certains auteurs considèrent que l’avocat général « participe à la fonction de juger »¹³Conclusions de l’avocat général M. Dámaso RUIZ-JARABO COLOMER présentées le 11 juillet 2002 dans l’affaire Kaba, C-466/00, ECLI:EU:C:2002:447, point 95..

Plus précisément, concernant les avocats généraux, ils assistent la Cour de justice dans le traitement des affaires, en vertu de l’article 19, §2, alinéa 1, TUE¹⁴L’article 19, §2, alinéa 1, TUE dispose que « La Cour de justice est composée d’un juge par État membre. Elle est assistée d’avocats généraux. ».. Étant considéré comme membre de la Cour « au même titre que les juges »¹⁵RUIZ-JARABO COLOMER, D., LOPÉZ ESCUDERO, M., « L’institution de l’avocat général à la Cour de justice des Communautés européennes», in G.C. RODRÍGUES IGLESIAS, O. DUE, R. SCHINTGEN et C. ELSEN (éd.), Mélanges en hommage à Fernand Schockweiler, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1999, pp. 547 et 548., l’avocat général, « sans être lui-même investi du pouvoir de juridiction, [il] participe au traitement des affaires dont la Cour est saisie et l’assiste dans l’accomplissement de sa mission juridictionnelle, en étant consulté ou en présentant un avis motivé toutes les fois où son intervention est requise. »¹⁶CZUBINSKI, A., PELLERIN-RUGLIANO, C., « A » in Dictionnaire de la Cour de justice de l’Union européenne et de son contentieux, Bruxelles, Éditions Larcier, 2017, p. 15-33, spéc. p. 29..

L’intervention des avocats généraux s’exerce en toute indépendance, exigence prévue dans le droit primaire aux dispositions de l’article 252 TFUE, ainsi qu’aux dispositions de l’article 49, §2, du Statut de la Cour de justice. Certains auteurs vont encore plus loin en considérant l’avocat général comme un « partenaire de la formation de jugement à tous les stades de la procédure »¹⁷DARMON, M., « La fonction d’avocat général à la Cour de justice des Communautés européennes », in Nouveaux Juges, Nouveaux Pouvoirs ?, Mélanges en l’honneur de Roger Perrot, Paris, Dalloz, 1996, p. 75.. Dans cet ordre d’idées, le non-respect de l’indépendance des avocats généraux mettrait les justiciables dans une situation critique, car ils participent à tous les stades de la procédure au dialogue avec le juge rapporteur, afin de décider sur le traitement des affaires. 

Cela étant, la garantie d’indépendance, qui est inhérente à la mission de juger¹⁸CJCE, arrêt Wilson précité, point 49 ; CJUE, arrêts du 14 juin 2017, Online Games e.a., C‑685/15, ECLI:EU:C:2017:452, point 60 ; du 13 décembre 2017, El Hassani, C‑403/16, ECLI:EU:C:2017:960, point 40. s’impose non seulement au niveau de l’Union pour les juges de l’Union et les avocats généraux de la Cour de justice, ainsi que le prévoit l’article 19, §2, troisième alinéa, TUE, mais également, au niveau des États membres, pour les juridictions nationales¹⁹CJUE, arrêt Associação Sindical dos Juízes Portugueses précité, point 42..

Le premier groupe de destinataires ayant été analyse, il convient de se pencher sur les juges nationaux.

II.      L’indépendance des juges nationaux

Étant considéré comme une violation grave de l’État de droit, valeur consacrée à l’article 2 TUE, le non-respect de l’indépendance par les juges nationaux place l’État de droit au milieu de bouleversements juridiques à dimension politique. L’émergence de controverses devant la Cour de justice, à la suite des crises hongroises et polonaises, n’est que l’image de la peur d’insécurité juridique. D’autant plus que la fonction de la Cour de justice est de maintenir, par le biais de sa jurisprudence, une sécurité équilibrée et protégée de facteurs nuisibles. En outre, elle se dote d’outils efficaces pour prévenir d’autres crises relatives à l’indépendance dans l’Union européenne.

Dans sa jurisprudence bien établie, la Cour de justice met en exergue l’indépendance des juges comme une garantie inhérente au principe de protection juridictionnelle effective et à l’État de droit. Cette garantie d’indépendance est issue directement de la jurisprudence de la Cour de justice relative à la notion de « juridiction » prévue aux dispositions de l’article 267 TFUE. Elle a été définie par la Cour de justice dans le célèbre arrêt Veuve G. Vaassen-Göbbels²⁰CJCE, arrêt du 30 juin 1966, Vaassen-Göbbels, 61-65, ECLI:EU:C:1966:39., cette interprétation s’imposant à l’appréciation des organismes nationaux de renvoi. N’ayant pas subi des modifications prétoriennes, la notion de « juridiction » suppose la réunion de plusieurs éléments. Ainsi, la Cour de justice tient compte de l’origine légale de l’organe en cause, de sa permanence, du caractère obligatoire de la saisine, de la nature contradictoire de la procédure, de l’application des règles de droit, ainsi que de son indépendance²¹CJUE, arrêts du 24 mai 2016, MT Hojgaard et Züblin, C-396/14, ECLI:EU:C:2016:347, point 23 ; Associação Sindical dos Juízes Portugueses précité, point 38..

Plus précisément, l’indépendance, analysée par la Cour de justice en corrélation avec l’impartialité est vérifiée en ce qui concerne la composition de l’instance, la nomination, la durée des fonctions, ainsi que les causes d’abstention, de récusation et de révocation de ses membres, qui permettent d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité de ladite instance à l’égard d’éléments extérieurs et à sa neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent²²CJUE, arrêt du 9 octobre 2014, TDC, C-222/13, ECLI:EU:C:2014:2265, point 32..

Des illustrations jurisprudentielles permettent d’accentuer une évolution graduelle de la Cour de justice en ce qui concerne certains cas précis méritant à être soulevés.

Un premier exemple concerne le juge d’instruction, organisme qui satisfait aux critères d’une juridiction nationale et surtout au critère d’indépendance. La Cour de justice a compétence pour répondre à une question préjudicielle posée par des magistrats cumulant les fonctions de ministère public et de juge d’instruction, saisine émanant d’une juridiction qui a agi dans le cadre général de sa mission de juger, en indépendance et conformément au droit²³CJCE, arrêt du 11 juin 1987, Pretore di Salò, 14/86, ECLI:EU:C:1987:275, point 7..

Deuxièmement, l’exemple relatif au ministère public met en lumière l’exclusion du ministère public de la notion de juridiction au sens de l’article 267 TFUE précité. Se ralliant à la position de l’avocat général RUIZ-JARABO COLOMER, la Cour de justice précise que le ministère public ne remplit pas les critères de juridiction au sens du droit de l’Union, dès lors que sa mission ne constitue pas de trancher en toute indépendance un litige, mais de le soumettre à la connaissance de la juridiction compétente²⁴CJCE, arrêt du 12 décembre 1996, Procédures pénales contre X, C-74/95 et C-129/95, ECLI:EU:C:1996:491, point 19..

Troisièmement, concernant d’autres organismes, par exemple la commission hellénique de la concurrence (Epitropi Antagonismou), celle-ci ne satisfait pas aux critères exigés pour la notion de juridiction au sens de l’article 267 TFUE précité. En l’occurrence, la Cour de justice considère que même si les membres de la commission hellénique de la concurrence jouissent d’une indépendance personnelle et fonctionnelle et ne sont soumis dans l’exercice de leurs fonctions qu’à la loi et à leur conscience, il n’apparaît pas que la révocation ou l’annulation de leur nomination soit soumise à des garanties particulières, ce qui ne fait pas obstacle efficacement aux interventions ou pressions indues du pouvoir exécutif à l’égard desdits membres²⁵CJCE, arrêt du 31 mai 2005, Syfait e.a, C-53/03, ECLI:EU:C:2005:333, point 31..

La mise en relief de tous ces exemples s’inscrivant dans un cadre chronologique ancien, constitue la preuve de l’effort juridictionnel inéluctable dans la préservation de la sécurité juridique et de l’État de droit, par le biais d’un mécanisme en cascade, dans les ordres juridiques internes. De manière plus large, la contribution de la Cour de justice ne se limite pas seulement à l’affinage de la notion de juridiction, dès lors qu’elle participe incontestablement à la mission intégrative de l’Union européenne.

Le recours à l’article 7 TUE est très important dans le contexte actuel de controverses politiques ayant une incidence inquiétante sur l’État de droit de certains États membres. Le Parlement européen a utilisé son droit d’initiative, pour la première fois, pour demander au Conseil de se prononcer sur la situation causée en Hongrie et surtout sur une éventuelle violation de l’État de droit²⁶Résolution du Parlement européen du 12 septembre 2018 relatif à une proposition invitant le Conseil à constater, conformément à l’article 7, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne, l’existence d’un risque clair de violation grave par la Hongrie des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée (2017/2131(INL). Néanmoins, l’efficacité de ce mécanisme ne constitue guère une garantie de non-violation récurrente de l’État de droit, de non-violation a posteriori.

Si à première vue la seule méthode reste la mise en œuvre des sanctions aux termes de l’article 7 TUE pour cause de violation des valeurs énoncées à l’article 2 TUE, parmi lesquelles figure l’État de droit, il faudrait s’interroger également sur l’efficacité de ce système. Or, la mise en œuvre pure et simple de sanctions n’est qu’une mesure disciplinaire.

Une parallèle peut être soulevée en ce qui concerne le principe pollueur-payeur²⁷En vertu de ce principe, l’individu ou l’entité qui a causé des préjudices à l’environnement est tenu de payer des dommages et intérêts. inscrit dans l’Acte unique européen entré en vigueur le 1^er juillet 1987. Ce principe est certes externe à la protection juridictionnelle effective, mais son essence est transposable en l’espèce. De manière plus précise, si un État membre dispose d’un gouvernement qui s’immisce de manière considérable dans le système judiciaire avec un « risque clair de violation grave »²⁸Article 7 TUE. des valeurs de l’Union, et qu’il est conforté par les sanctions prises à son égard, il n’y a pas d’assurance de non-répétition des violations. Même une suspension temporaire du droit de vote ne constitue qu’un premier pas de rééducation sans aucune garantie a posteriori.

L’indépendance des juges nationaux et des membres de la Cour de justice constitue l’un des piliers principaux de la protection juridictionnelle effective. Ce double volet représente un facteur important de constitutionnalisation du principe de protection juridictionnelle effective. Toutefois, nous verrons, dans un prochain article que ce principe empiète sur d’autres impératifs juridiques.

Comment et dans quelle mesure la Cour de justice accepte ce phénomène? À suivre dans une prochaine analyse sur l’indépendance des juridictions.

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