Le présent article fait partie d’une analyse en trois temps du principe d’indépendance des juridictions. Si la première partie porte sur l’essence et l’origine du principe et la deuxième sur les destinataires de celui-ci, la troisième analyse sera consacrée à l’articulation du principe d’indépendance des juridictions avec d’autres principes fondamentaux de l’Union européenne.

La protection juridictionnelle effective se trouve dans un processus continu de constitutionnalisation. Les acteurs principaux étant la Cour de justice de l’Union européenne¹Ci-après, « Cour de justice ». et les juges nationaux, il convient de déterminer la marge d’intervention des juges nationaux, car celle-ci est strictement encadrée par les principes de coopération loyale, d’équivalence et d’effectivité.

Ainsi, cette analyse porte essentiellement sur l’articulation de l’indépendance des juridictions avec les principes de coopération loyale et d’effectivité (I), sur la confiance mutuelle (II) et finalement sur l’incertitude de la portée du droit d’accès à un tribunal indépendant (III).

I. Le strict encadrement de l’intervention des juges nationaux : entre coopération loyale et effectivité du droit de l’Union

« Les juridictions de l’Union n’exercent pas seules les compétences juridictionnelles »²LENAERTS, K., « Le traité de Lisbonne et la protection juridictionnelle des particuliers en droit de l’Union », ces Cahiers, 2009, p. 712., car comme le prévoit l’article 19, §1^er, alinéa 2, du Traité sur l’Union européenne³Ci-après, « TUE »., les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer la protection juridictionnelle effective. Néanmoins, il est nécessaire de déterminer le champ d’intervention du juge national, afin de maintenir un équilibre juridictionnel, tout en coopérant avec la Cour de justice.

L’utilisation de l’indicatif présent dans la disposition précitée, « établissent », signifie une action présente et réelle, et non pas hypothétique. Malgré l’absence de verbe contraignant dans ladite disposition, certains auteurs considèrent qu’il s’agit quand même d’une obligation de résultat à l’égard des États membres⁴COUTRON, L., « L’héritage de l’arrêt UPA – À propos des arrêts Inuit Tapiriit Kanatami et Telefónica  (CJUE, gde ch., 3 octobre 2013, aff. C-583/11 P et CJUE, gde ch., 19 décembre 2013, aff. C-274/12 P) », L’actualité juridique ; droit administratif, 2014, pp. 548 à 556.. En vertu de cette obligation de résultat, les États membres sont contraints d’atteindre un résultat précis et déterminé, dont l’absence conduit à l’engagement automatique de la responsabilité des États membres.

Cette obligation trouve son fondement juridique dans le principe de coopération loyale prévu à l’article 4, §3, TUE depuis le Traité de Lisbonne, et réitéré à maintes reprises par la Cour de justice, soit sous la dénomination de « devoir de coopération loyale »⁵CJCE, arrêt du 13 décembre 1991, Commission c. Italie, C-33/90, ECLI:EU:C:1991:476, point 20., d’ « esprit de coopération loyale »⁶CJCE, arrêt du 26 avril 2005, Commission c. Irlande, C-494/01, ECLI:EU:C:2005:250, point 45., d’ « exigences de coopération loyale »⁷CJCE, arrêt du 5 octobre 2006, Commission c. Allemagne, C-105/02, ECLI:EU:C:2006:637, point 87. ou encore de « devoir plus général de loyauté »⁸CJCE, arrêt du 30 mai 2006, Commission c. Irlande, C-459/03, ECLI:EU:C:2006:345, point 169.. En effet, une dichotomie résulte de l’article 4, §3, TUE, selon laquelle les États membres doivent remplir tant des obligations d’action, que des obligations d’abstention. En d’autres termes, les États membres sont tenus de mettre en place des mécanismes permettant d’assurer la protection juridictionnelle effective, à savoir des voies de recours nécessaires, tout en respectant l’exigence d’indépendance. Ils doivent également s’abstenir de prendre des mesures susceptibles de mettre en péril le principe de protection juridictionnelle effective, et plus généralement, comme l’indique l’article 4, §3, alinéa 3, TUE, « la réalisation des objectifs de l’Union ».

L’autonomie procédurale est considérée comme un principe inventé par la doctrine⁹COURONNE, V., « L’autonomie procédurale des États membres de l’Union européenne à l’épreuve du temps », C.D.E., 2010/3-4, p. 282-283. et réitéré à maintes fois par la Cour de justice. Elle permet de régler les modalités de la procédure destinée à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union¹⁰CJCE, arrêt du 8 novembre 2005, Leffler, C‑443/03, ECLI:EU:C:2005:665, point 49.. L’autonomie procédurale des États membre peut être illustrée par une liberté laissée aux États membres dans leur rôle de création de voies de recours nécessaires pour assurer la protection juridictionnelle effective. L’autonomie procédurale n’étant pas absolue, la doctrine considère qu’elle est soumise à d’autres principes, comme la protection juridictionnelle effective, ayant une gravité plus importante que l’autonomie procédurale réservée strictement aux États membres¹¹ARNULL, A., « The Principle of Effective Judicial Protection in EU law: An Unruly Horse? », European Law Review, n°1, 2011, p. 68..

La coopération loyale en tant que principe du droit de l’Union forme avec les principes d’effectivité et d’équivalence les points cardinaux d’un triangle dont les bordures ne peuvent pas être dépassées par les États membres, et cela malgré la mise en œuvre du principe d’autonomie procédurale. Dans sa jurisprudence récente, la Cour de justice souligne que c’est en vertu du principe de la coopération loyale que « les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union ne doivent pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne (principe d’équivalence) et ne doivent pas rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) »¹²CJUE, arrêts du 27 juin 2013, Agrokonsulting-04, C‑93/12, ECLI:EU:C:2013:432, point 36 ; du 24 octobre 2018, XC e.a., C‑234/17, ECLI:EU:C:2018:853, point 22.. Il convient de préciser que la frontière entre les principes d’équivalence et d’effectivité n’est pas claire, dans la mesure où dans la pratique jurisprudentielle, la Cour de justice applique ces principes de manière combinée.

Par conséquent, les États se trouvent contraints de respecter les obligations d’action et d’abstention découlant de la coopération loyale. Ils doivent également respecter les principes d’équivalence et d’effectivité dans la mise en œuvre de voies de recours garantissant le droit à une protection juridictionnelle effective. De ce fait, ils sont contraints de respecter lesdits principes de l’Union de manière concomitante. L’impact positif sur la sécurité juridique et la préservation de la protection juridictionnelle effective est visible.

Néanmoins, le problème qui en résulte repose sur la marge de manœuvre limitée laissée aux États et la prééminence du droit de l’Union. L’encadrement strict de l’autonomie procédurale¹³SIMON, D., Le système juridique communautaire, 3ème éd., Presses Universitaires de France, 2001, p. 157. constitue l’illustration de la spécificité de l’ordre juridique de l’Union qui est la primauté du droit de l’Union¹⁴CJCE, arrêt du 15 juillet 1964, Flaminio Costa c. E.N.E.L., 6-64, ECLI:EU:C:1964:66., ainsi que de l’éventuel engagement de la responsabilité des États membres pour violation du droit de l’Union¹⁵CJCE, arrêt du 19 novembre 1991, Andrea Francovich et Danila Bonifaci et autres c. République italienne, C-6/90 et C-9/90, ECLI:EU:C:1991:428.. En ce qui concerne la problématique de la marge de manœuvre laissée aux États, « le principe de l’autonomie procédurale des juridictions nationales peut être écarté au profit de règles directement fixées par l’Union elle-même »¹⁶DUBOS, O., « Que reste-t-il de l’autonomie procédurale du juge national ? Histoire de l’attribution d’une compétence au nom de l’effectivité et de l’efficacité du droit de l’Union » in Renvoi préjudiciel et marge d’appréciation du juge national, Bruxelles, Éditions Larcier, 2015, p. 159-182, spéc. p. 170.. Or, comme le précise l’article 19, §1, alinéa 2, TUE, le juge national est impliqué, au même titre que la Cour de justice, dans la préservation du principe de protection juridictionnelle effective. Et si l’autonomie procédurale est écartée, il ne reste que la prééminence du droit de l’Union, ce qui pourrait déstabiliser la fonction du juge national qui est en corrélation avec celle de la Cour de justice. 

Par conséquent, il résulte que la fonction du juge national est strictement encadrée par les principes du droit de l’Union énoncés ci-dessus. Toutefois, il y a lieu de considérer que le principe d’effectivité ne comporte pas d’exigences allant au-delà de celles découlant des droits fondamentaux, notamment du droit à une protection juridictionnelle effective¹⁷CJUE, arrêt du 26 septembre 2018, Belastingdienst/Toeslagen, C‑175/17, ECLI:EU:C:2018:776, point 47., ce qui signifie que ce dernier dispose, quand même, d’une supériorité par rapport au principe d’effectivité. L’effectivité et l’équivalence ne peuvent pas, selon certains auteurs, être absorbées par la protection juridictionnelle effective, et cela en raison de leurs objectifs qui sont distincts¹⁸PRECHAL, S. et WIDDERSHOVEN, R., « Redefining the Relationship between “Rewe-effectiveness” and Effective Judicial Protection », R.E.A.L., 2011, pp. 31 à 50, spéc. pp. 44-49..

Outre les principes d’équivalence, d’effectivité du droit de l’Union et de coopération loyale, il existe un autre principe en droit de l’Union qui nécessite une analyse particulière. Il s’agit de la confiance mutuelle.

II. L’épineuse articulation de l’indépendance des juridictions avec la confiance mutuelle

Avant de s’intéresser à la manière dont s’articule l’indépendance des juridictions avec la confiance mutuelle (B), il est nécessaire de présenter le principe de la confiance mutuelle (A).

A. Le principe de la confiance mutuelle

La confiance mutuelle constitue un principe fondamental du droit de l’Union, renforcé avec la création de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Prévu aux dispositions de l’article 67 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, l’espace de liberté, de sécurité et de justice impose aux États membres le respect mutuel des valeurs de l’Union européenne issues de l’article 2 TUE. L’État de droit constitue une des valeurs de l’Union européenne que les États membres ont l’obligation de respecter, afin de créer une confiance interdépendante des États membres de l’Union.

Selon la Cour de justice, le principe de la confiance mutuelle permet la création et le maintien d’espace sans frontières extérieures. En d’autres termes, ce principe impose, notamment en ce qui concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice, aux États membres « de considérer, sauf dans des circonstances exceptionnelles, que tous les autres États membres respectent le droit de l’Union et, tout particulièrement, les droits fondamentaux reconnus par ce droit »¹⁹CJUE, arrêt du 21 décembre 2011, N. S. e.a., C‑411/10 et C‑493/10, ECLI:EU:C:2011:865, points 78 à 80 ; avis 2/13 du 18 décembre 2014, ECLI:EU:C:2014:2454, point 191..

Il s’agit d’une connexion continue entre les États membres, par le biais du respect commun des valeurs et des principes de l’Union européenne, ce qui instaure une facilité considérable dans leur communication et coopération interétatique. La présence de l’expression « sauf dans des circonstances exceptionnelles » dans le paragraphe précité signifie que le principe de la confiance mutuelle n’est pas absolu, dans la mesure où il peut être limité par de différentes considérations²⁰Voir infra. .

La mise en exergue de la confiance mutuelle dans le contexte de l’indépendance des juges nationaux s’explique par le caractère actuel de ce sujet dans sa dimension intégrative.

Ce principe illustre la participation commune des États membres à la réalisation de l’objectif d’intégration de l’Union européenne qui est un objectif à géométrie variable.

Autrement dit, les États membres participent par de « petits pas » à l’intégration européenne, car selon la célèbre Déclaration Schuman du 9 mai 1950, « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait ».

Le choix de la progressivité comme méthode de l’intégration explique l’acceptation d’un espace libre sans frontières intérieures, mais aussi les revirements jurisprudentiels limitant la confiance mutuelle dans des cas exceptionnels et sous l’exigence de remplir un nombre limité de conditions. C’est le cas notamment des arrêts Aranyosi et Căldăraru²¹CJUE, arrêt du 5 avril 2016, Aranyosi et Căldăraru, C-404/15, ECLI:EU:C:2016:198. et LM²²CJUE, arrêt du 25 juillet 2018, C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586. qui s’inscrivent dans la même ligne jurisprudentielle et qui illustrent la limitation nécessaire de la confiance mutuelle dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

B. La limitation de la confiance mutuelle

La confiance mutuelle n’étant pas un principe absolu, elle a été limitée à maintes reprises par la Cour de justice pour de raisons liées à la protection des droits fondamentaux. Une place primordiale occupe le droit à un procès équitable, qui englobe l’indépendance des juges, dont l’éventuelle violation limite le principe de la confiance mutuelle.

Le procès équitable comprend plusieurs éléments parmi lesquels se trouve l’indépendance des juges nationaux. Dans le récent arrêt LM²³CJUE, arrêt LM précité. qui est une transposition de la jurisprudence Aranyosi et Căldăraru²⁴CJUE, arrêt Aranyosi et Căldăraru précité., la Cour de justice admet la place primordiale du droit à un procès équitable qui « revêt une importance cardinale en tant que garant de la protection de l’ensemble des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union et de la préservation des valeurs communes aux États membres énoncées à l’article 2 TUE, notamment, de la valeur de l’État de droit »²⁵CJUE, arrêt LM précité, point 48.. Le lien entre l’indépendance des juges et le droit à un procès équitable est directement établi et réitéré par la Cour justice, dès lors qu’elle considère que « l’exigence d’indépendance des juges relève du contenu essentiel du droit fondamental à un procès équitable »²⁶Ibidem..

Au point 59 de l’arrêt LM précité, la Cour de justice utilise une formulation qui dénote que le droit à un procès équitable comprend l’indépendance des juges. Elle souligne ainsi que s’il y a un risque réel que la personne faisant l’objet d’un mandat d’arrêt européen subisse, en cas de remise à l’autorité judiciaire d’émission, une violation de « son droit fondamental à un tribunal indépendant et, partant, du contenu essentiel de son droit fondamental à un procès équitable », l’autorité chargée de l’exécution du mandat d’arrêt européen en cause dispose de la permission de s’abstenir de l’exécution de celui-ci.

L’utilisation de la conjonction de coordination « et » avec l’adverbe « partant » illustre l’existence d’une relation cause-effet entre l’indépendance des juges d’une part et le droit à un procès équitable d’autre part.

De plus, cette relation directe entre les deux concepts est soulignée par la Cour de justice dans plusieurs points de l’arrêt LM²⁷CJUE, arrêt LM précité, points 60, 63, 73, 75, 78., ce qui explique que l’indépendance des juges n’est qu’une composante du droit à un procès équitable. L’emploi, par la Cour de justice, de l’expression « contenu essentiel » du droit fondamental à un procès équitable permet de souligner que l’exigence d’indépendance fait partie du hypocentre du droit fondamental à un procès équitable.   

Dans l’arrêt LM précité, la Cour de justice conclut qu’une autorité judiciaire appelée à exécuter un mandat d’arrêt européen doit s’abstenir d’y donner suite si elle estime que la personne concernée risque de subir une violation de son droit fondamental à un tribunal indépendant, au motif de défaillances susceptibles d’affecter l’indépendance du pouvoir judiciaire dans l’État membre d’émission.  

La Cour de justice opère un double test, comme dans sa jurisprudence précédente Aranyosi et Căldăraru précitée. Il s’agit de deux conditions cumulatives, dont la réunion permet à un État membre de s’abstenir d’exécuter un mandat d’arrêt européen émis par un autre État membre.

En effet, la première étape du test consiste dans la vérification de « défaillances systémiques ou généralisées » dans l’ordre juridique interne de l’État membre. La constatation éventuelle de telles défaillances systémiques ou généralisées est liée à un manque d’indépendance. Il incombe à l’État membre chargé de l’exécution du mandat d’arrêt européen de dépister de telles défaillances. Elles concernent le pouvoir judiciaire et leur constatation est basée sur des « éléments objectifs, fiables, précis et dûment actualisés concernant le fonctionnement du système judiciaire dans l’État membre d’émission »²⁸CJUE, arrêts Aranyosi et Căldăraru précité, point 89 ; LM précité, point 61..

La Cour de justice profite encore une fois de l’opportunité de réitérer la substance de l’indépendance des juges. Ayant une incidence directe sur l’État de droit, l’exigence d’indépendance exclut tous contrôles et immixtions de nature politique dans la mission de juger. D’où l’exigence de garanties nécessaires pour la sauvegarde du principe de protection juridictionnelle effective.

Concernant la deuxième étape du test, elle est effectuée notamment si la première condition liée à l’existence de défaillances systémiques ou généralisées est remplie. Ainsi, l’autorité judiciaire d’exécution doit apprécier, « de manière concrète et précise, si, dans les circonstances de l’espèce, il existe des motifs sérieux et avérés de croire que, à la suite de sa remise à l’État membre d’émission, la personne recherchée courra ce risque »²⁹CJUE, arrêts Aranyosi et Căldăraru précité, points 92 et 94 ; LM précité, point 68., à savoir celui de la violation de son droit fondamental à un tribunal indépendant.

Par ailleurs, l’autorité judiciaire chargée de l’exécution du mandat d’arrêt européen doit également solliciter auprès de l’autorité judiciaire d’émission toute information complémentaire qu’elle juge nécessaire pour l’évaluation de l’existence d’un risque de violation du droit fondamental à un tribunal indépendant.

Toutefois, le fait que l’État membre chargé de l’exécution du mandat d’arrêt puisse demander à l’État membre d’émission du mandat d’arrêt, des informations sur son système judiciaire, ne garantit guère la fiabilité des informations.

Cette méthode est critiquable. Le problème qui se pose dans ce cas-là repose non seulement sur la bonne foi de l’autorité judiciaire d’émission, mais aussi sur son devoir de fournir des éléments objectifs. Or, si c’est l’autorité judiciaire d’émission qui viole le droit à un tribunal indépendant, rien ne garantit que les éléments fournis par celle-ci seront objectifs. Cet acte constituerait une violation non seulement de la confiance réciproque qui doit exister entre les États membres, mais aussi de la coopération loyale horizontale entre États membres. La question se pose notamment sur une éventuelle trahison de la part de l’autorité judiciaire d’émission, facteur de fragilisation de la confiance mutuelle entre les États membres.

Étant relatif à l’indépendance des juridictions polonaises, l’arrêt LM fait partie du contentieux qui a créé un subterfuge devant la Cour de justice sur la violation de l’État de droit. Le dysfonctionnement systémique de l’État de droit met en péril l’indépendance des juges nationaux. C’est pourquoi la confiance mutuelle est limitée par le droit à un tribunal indépendant.

III. La portée incertaine du droit d’accès à un tribunal indépendant

Le droit d’accès à un tribunal indépendant est un droit fondamental. Néanmoins, la garantie de ce droit exige une certaine modération. Cela s’explique par le fait que le mot « indépendance » n’impose pas un standard précis et concret, même si la Cour de justice a donné une définition. Dans ce sens, une partie de la doctrine considère que « l’indépendance des juges est elle-même un facteur d’insécurité des personnes »³⁰FRISON-ROCHE M.-A., « Indépendance des juges et sécurité des personnes », Dalloz 2006, p. 2745.. D’où la nécessité de maintenir un équilibre pour que l’indépendance des juges ne soit ni excessive, ni insuffisante.

La question qui se pose, ainsi, concerne la portée du droit d’accès à un tribunal indépendant, notamment suite aux récentes demandes de décisions préjudicielles introduites par les juridictions polonaises.

Un exemple constitue la demande de décision préjudicielle dans l’affaire Miasto Łowicz³¹CJUE, affaire C-558/18, Miasto Łowicz, , publication de la demande de décision préjudicielle au JOUE 2019/C 44/11 du 4 février 2019.. La juridiction de renvoi, le tribunal régional de Łódź, Pologne, demande à la Cour justice si l’article 19, §1, alinéa 2, TUE doit être interprété en ce sens que l’obligation d’établir des voies de recours nécessaires fait obstacle à des dispositions qui augmentent le risque d’atteinte à la garantie d’une procédure disciplinaire indépendante à l’égard des juges en Pologne, en raison de plusieurs facteurs. Il s’agit notamment d’une influence politique sur le déroulement des procédures disciplinaires, de la naissance d’un risque d’exploitation du régime disciplinaire aux fins du contrôle politique du contenu des décisions judiciaires et de la possibilité de l’utilisation, dans le cadre des procédures disciplinaires contre les juges, d’éléments de preuve obtenus par des voies délictueuses.

Cette affaire présente, à mon sens, une importance particulière, parce que de la façon dont la Cour de justice va juger, dépendra la portée de la mesure de protection du droit d’accès à un tribunal indépendant. En vertu d’une jurisprudence bien établie sur la prééminence du droit d’accès à un tribunal indépendant, la réponse de la Cour de justice dans l’affaire Miasto Łowicz précitée pourrait être favorable aux justiciables au détriment de la justice polonaise. Cette position contribuerait à non seulement maintenir une ligne jurisprudentielle constante, mais aussi à préserver le principe de sécurité juridique. 

Une deuxième illustration du caractère urgent de résolution du problème d’indépendance constitue la soumission de certaines affaires à la procédure accélérée³²Article 105, §1, du règlement de procédure de la CJUE.. En vertu de cette procédure dérogatoire, le président de la Cour de justice peut, lorsque la nature de l’affaire exige son traitement dans de brefs délais, le juge rapporteur et l’avocat général entendus, décider de soumettre un renvoi préjudiciel à une procédure accélérée, et cela à la demande de la juridiction de renvoi ou, à titre exceptionnel, d’office. Pour illustrer, les affaires Zakład Ubezpieczeń Społecznych³³CJUE, affaire C-522/1, Zakład Ubezpieczeń Społecznych., ainsi que Krajowa Rada Sądownictwa³⁴CJUE, affaires jointes C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, Krajowa Rada Sądownictwa. ont été soumises à la procédure accélérée³⁵CJUE, ordonnances du Président de la Cour du 26 septembre 2018, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, C‑522/18, ECLI:EU:C:2018:786 ; du 26 novembre 2018, Krajowa Rada Sądownictwa, affaires jointes C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, ECLI:EU:C:2018:977.. Par conséquent, cette préoccupation de la Cour de justice explique le caractère urgent du problème d’indépendance des juridictions.

C’est un chemin périlleux pour la Cour de justice, et notamment pour la sécurité au sein de l’Union européenne. Néanmoins, une position objective de la Cour de justice dans les affaires pendantes contribuerait à retrouver l’équilibre de la protection juridictionnelle effective.

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