Commentaire d’arrêt : CJUE, arrêt du 9 décembre 1997, Commission contre France, C-265/95

Commentaire d’arrêt : CJUE, arrêt du 9 décembre 1997, Commission contre France, C-265/95

Aux termes de l’article 26, §2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne1Ci-après, « TFUE »., la libre circulation des marchandises constitue l’une des quatre libertés fondamentales assurées au sein du marché intérieur, les autres étant la libre circulation des personnes, des capitaux et des services.

En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes2CJCE, devenue « Cour de justice de l’Union européenne » (CJUE) à partir du 1 décembre 2009, avec l’entrée en viguer du Traité de Lisbonne., c’est le principe fondamental d’unité de marché qui est le corollaire de la libre circulation des marchandises 3CJCE, arrêt du 9 décembre 1981, Commission contre Italie, 193/80, ECLI:EU:C:1981:298, point 17.. Pourtant, de l’évolution jurisprudentielle de la Cour de justice de l’Union européenne4Ci-après, « Cour de justice »., il résulte que cette liberté fondamentale a fait l’objet de nombreuses entraves. Ce n’est pas une nouveauté, car les autres libertés fondamentales forment également l’objet d’entraves au sein du marché intérieur.

L’arrêt « Commission contre France », rendu par la Cour de justice le 9 décembre 19975CJCE, arrêt du 9 décembre 1997, Commission contre France, C-265/95, ECLI:EU:C:1997:595., connu également sous le nom de « Guerre des fraises » en constitue un exemple pertinent.

En l’occurrence, il s’agit des incidents se produisant régulièrement depuis plus de dix années. Plus précisément, des actes de violences, comme l’interception des camions et la destruction de la cargaison, des violences faites à l’encontre des chauffeurs, ont été commis, à partir de 1993, par certains mouvements d’agriculteurs français, notamment par la « Coordination rurale ». Ainsi la Commission a été saisie de plusieurs plaintes à l’encontre des actes de violence contre les transporteurs de fruits et de légumes provenant d’Espagne. Néanmoins, l’État français sur le territoire duquel ces actes ont été commis, n’a pas pris toutes les mesures appropriées et nécessaires, sous forme de prévention (intervention des forces de l’ordre) ou de répression (poursuites pénales), afin de garantir la libre circulation des marchandises provenant d’Espagne ou encore d’Italie en 1995.

Par conséquent, la Commission a saisi la CJCE par requête déposée au greffe de la Cour, le 4 août 1995, et a introduit, en vertu de l’article 169 du traité instituant la Communauté européenne, un recours visant à faire constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires et proportionnées afin que des actions de particuliers n’entravent pas la libre circulation des fruits et légumes, la République française a manqué aux obligations qui découlent des organisations communes de marchés des produits agricoles et de l’article 30 de ce traité (interdiction des restrictions quantitatives à l’importation, ainsi que de toutes mesures d’effet équivalent), en liaison avec l’article 5 du même traité (les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du présent traité).

En revanche, le Gouvernement français prétend que le recours de la Commission n’est pas fondé. Il argue ainsi qu’il avait mis en œuvre tous les moyens nécessaires et adéquats pour prévenir et réprimer les actions de particuliers enfreignant la libre circulation des produits agricoles.

En effet, la Cour doit vérifier si en l’espèce, le gouvernement français s’est conformé à ses obligations au titre de l’article 30 du traité précité, en liaison avec l’article 5 du même traité, en prenant des mesures suffisantes et appropriées pour faire face aux actions de particuliers qui causent des obstacles à la libre circulation de certains produits agricoles provenant d’un autre État membre.

Par décision du 9 décembre 1997, la CJCE a constaté, en vertu des obligations découlant des articles 5 et 30 du traité, que le gouvernement français s’est abstenu, de manière manifeste et persistante, de prendre des mesures suffisantes et appropriées pour faire cesser les actes de vandalisme qui mettent en cause sur son territoire la libre circulation de certains produits agricoles originaires d’autres États membres et empêcher le renouvellement de tels actes. De ce fait, la République française a manqué aux obligations prévues à l’article 30 du traité instituant la Communauté européenne, en liaison avec l’article 5 de ce traité.

Cela étant, dans quelle mesure un État membre de l’Union européenne peut être condamné pour manquement à ses obligations du fait des agissements des personnes privées, dès lors que l’interdiction des restrictions quantitatives à la circulation des marchandises provenant d’un autre État membre pèse sur les autorités publiques du premier État membre? 

En ce sens, il convient de mettre en exergue la consécration expresse par la Cour de justice de l’obligation des États membres de coopérer de manière loyale (I), tout en analysant ses exigences quant à la prise des mesures nécessaires et suffisantes pour la cessation des actes de vandalisme (II).

I. La réaffirmation expresse de la coopération loyale intercommunautaire : un caractère horizontal exigé

L’arrêt soumis à notre analyse évoque la coopération loyale intercommunautaire comme une obligation inéluctable de l’État français, notamment afin d’assurer sur son territoire le respect de la libre circulation des marchandises en provenance d’Espagne (A). Toutefois, la Cour élargit de manière expresse l’obligation étatique en raison du fait des agissements des agriculteurs, personnes privées (B).

A. Assurer le respect de la libre circulation des marchandises : entre principe européen et implication étatique

Aux termes de l’article 4, §3 du TFUE, « en vertu du principe de coopération loyale, l’Union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant des traités ». Cela étant, la Cour de justice rappelle ce principe de loyauté intercommunautaire au point 32 de l’arrêt soumis à notre analyse 6CJUE, arrêt Commission contre France précité., dans le cadre duquel elle cite les articles 30 et 5 du traité instituant la Communauté européenne : 

« l’article 30 impose donc aux États membres non seulement de ne pas adopter eux-mêmes des actes ou des comportements susceptibles de constituer un obstacle aux échanges, [obligation négative, en l’espèce à l’importation des fraises d’Espagne en France], mais également, en liaison avec l’article 5 du traité, de prendre toutes mesures nécessaires et appropriées pour assurer sur leur territoire le respect de cette liberté fondamentale [obligation négative] ».

CJCE, arrêt Commission contre France précité, point 32.

En effet, la Cour de justice pousse au plus loin possible l’obligation de coopération horizontale, à savoir entre les États membres, en l’espèce de l’État français avec l’État espagnol, en raison du fait que cette coopération est fondamentale pour assurer la garantie du droit de l’Union.

Il ressort d’une jurisprudence constante que :

« Tout juge national, saisi dans le cadre de sa compétence, a l’obligation d’appliquer intégralement le droit communautaire et de protéger les droits que celui-ci confère aux particuliers, en laissant inappliquée toute disposition éventuellement contraire de la loi nationale, […] »

CJCE, arrêt du 9 mars 1978, Simmenthal, 106/77, ECLI:EU:C:1978:49, point 21.

Il en résulte que tout juge national, en tant qu’organe d’un État membre, a l’obligation de respecter le principe de coopération loyale, en laissant inappliquée toute disposition éventuellement contraire de la loi nationale, antérieure ou postérieure à la règle du droit de l’Union.

La loyauté est considérée comme étant au « coeur du système communautaire »7SIMON, D., Le système juridique communautaire, Paris, PUF, 3ème Droit fondamental, éd., 2001, §100, p. 149.. Dans cet ordre d’idées, l’arrêt soumis à notre analyse est original dans la mesure où il dégage le principe de coopération loyale, mais ce dernier syntagme n’est cité nulle part dans l’arrêt. Et pourtant, la Cour de justice a évoqué son existence déjà avant, notamment dans un arrêt de 1983 sous la dénomination de « devoirs réciproques de coopération loyale » 8CJCE, arrêt du 10 février 1983, Luxembourg/Parlement européen, 230/81, ECLI:EU:C:1983:32, point 37., ou encore en 1991, sous le nom d’ « obligation de coopération loyale »9CJCE, arrêt du 11 juin 1991, Nikolaos Athanasopoulos e.a., C-251/89, ECLI:EU:C:1991:242, point 57..

Quant à la postériorité de l’arrêt, les formules les plus souvent employées par la Cour de justice restent l’ « obligation de coopération loyale« 10CJCE, arrêt du 14 décembre 2000, Masterfoods et HB, C-344/98, ECLI:EU:C:2000:689., « devoir de coopération loyale« 11CJCE, arrêt du 19 septembre 2006, i-21 Germany, C-392/04, ECLI:EU:C:2006:586., ainsi que « principe de coopération loyale« 12CJCE, arrêt du 10 mai 2005, Italie contre Commission, C-400/99, ECLI:EU:C:2005:275..

Toutefois, en l’espèce, la Cour de justice ne prend pas le temps de bien déterminer la substance de l’obligation, et notamment de distinguer si les obligations découlant des articles 30, en liaison avec l’article 5 du traité précité, constituent des obligations de moyen ou des obligations de résultat n’admettant aucune restriction audit principe. En raison du caractère général et impérieux du point 32 de l’arrêt en cause, on pourrait considérer que l’emploi du syntagme « toutes mesures », dégageant une certaine subjectivité, revoie à une obligation de moyen, cette dernière étant le fruit d’une coopération loyale.

Selon la doctrine13DUBOUIS, L., La « guerre de la fraise »: l’impuissance publique sous la toise du droit communautaire. A propos de l’arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 9 décembre 1997, Commission c/ République française, C-265/95, Revue française de droit administratif 1998 p.120-131., l’arrêt de 1997 présente un « principe nouveau » dès lors qu’il incombe aux États de prendre toutes mesures nécessaires et appropriées pour assurer la libre circulation des fruits et légumes en l’espèce.

Ainsi, l’obligation naturelle, découlant des traités, d’assurer le respect de la libre circulation des marchandises, dans ce cas, des fraises d’Espagne, pèse sur l’État français. Pourtant, le recours en constatation du manquement intenté par la Commission à l’égard de la République française présente une particularité. Il s’agit notamment du fait que les entraves à la libre circulation des marchandises, en l’occurrence provenant d’Espagne, n’ont pas à leur origine un fait généré par l’État français, mais par des agriculteurs français, personnes privées. D’où la nécessité d’adopter une extension de cette obligation étatique, ainsi que du contrôle opéré par la Cour de justice.

B. L’imputation à l’État de la responsabilité d’un comportement des personnes privées : une extension nécessaire

Le raisonnement construit par la Cour de justice dans l’arrêt soumis à notre analyse s’avère audacieux, dès lors qu’il implique la responsabilité de l’État français du fait des actes de violence et vandalisme commis par des agriculteurs français, personnes privées. Ces actions ont été intentées à l’encontre des chauffeurs et camions espagnols lors de l’importation de fruits et légumes en France :

« […] actes de violence commis par des particuliers et par des mouvements revendicatifs d’agriculteurs français à l’encontre de produits agricoles en provenance d’autres États membres. »

CJCE, arrêt Commission contre France précite, point 2.

Même si certains États membres peuvent être sanctionnés en raison du manquement à l’obligation de coopération loyale du fait de leur action ou inaction, en l’espèce nous observons une extension du champ d’obligations étatiques. Cette extension résulte du fait qu’un État membre peut être condamné pour passivité face à des actes de violence commis par des particuliers.

La Cour de justice a déjà eu l’occasion de se prononcer sur la responsabilité étatique du fait des agissements des personnes privées. C’est le cas notamment de l’affaire « Garonor »14CJCE, arrêt du 11 août 1995, Garonor, C-16/94, ECLI:EU:C:1995:268. mise en lumière également par l’avocat général Lenz dans ses conclusions15Conclusions de l’avocat général M. CARL OTTO LENZ du 9 juillet 1997, C-265/95, ECLI:EU:C:1997:346, point 44. dans l’affaire dite « Guerre des fraises« . De ce fait, cette dernière ne reste pas isolée dans la ligne jurisprudentielle européenne.

Si une telle passivité étatique face à des actes de vandalisme comme en l’espèce ne serait pas imputée à un État, alors qu’il avait la possibilité d’agir en toute légalité, la libre circulation des marchandises serait compromise.

Il en découle donc que cet arrêt fait preuve non seulement d’une extension du champ d’obligations des États membres du fait des agissements des personnes privées (agriculteurs français), mais aussi d’un essor évident des prérogatives de la Commission, et notamment de son contrôle.

Cela s’explique par le fait qu’en général, la Commission ne dispose ni de pouvoir de contrôle, ni a fortiori de sanction à l’encontre des particuliers, puisque les infractions au droit de l’Union, comme en l’espèce les entraves à la libre circulation des fruits et légumes provenant d’Espagne, relèvent de la compétence des juridictions nationales.

Cependant, cet arrêt illustre que malgré cela, rien n’empêche la Commission de saisir la Cour de justice afin d’engager la responsabilité des États membres pour inaction et cela en raison des actes commis par des particuliers. Au détriment des États, de telles inactions portent atteinte au principe de la coopération loyale. Ce principe a une application étendue du fait de son caractère général applicable dans plusieurs matières. Applicabilité générale justifiée par le maintien de la sécurité juridique.

Ainsi, en raison de l’extension des obligations de l’État français du fait des comportements des personnes privées, la Cour exige impérativement la prise de toutes mesures nécessaires et suffisantes pour la cessation des actes de vandalisme commis par des particuliers.

II. L’obligation d’action ou d’inaction des États membres dans l’élimination des entraves : une intervention unique inhérente à l’effectivité du droit de l’Union

En constatant un manquement aux obligations incombant à l’État français, la Cour de justice évoque de manière classique, l’ordre public national en tant que dérogation16L’ordre public constitue une raison impérieuse d’intérêt général applicable au sein des quatre libertés fondamentales, libre circulation des marchandises, des personnes, des capitaux, des services. admissible à l’abstention manifeste de l’État français de prendre des mesures adéquates (A). Cela s’articule notamment avec la responsabilité de l’État sans faute, ou du fait des agissements des agriculteurs locaux, ce qui offre à cette jurisprudence une portée particulièrement représentative (B).

A. La mise en exergue de l’ordre public national en tant que dérogation admissible à l’abstention manifeste de l’État français de prendre des mesures adéquates

L’engagement de la responsabilité : une conséquence inhérente à la passivité étatique

En vertu de la jurisprudence « Factortame » de 199017CJCE, arrêt du 19 juin 1990, Factortame, C-213/89, ECLI:EU:C:1990:257. les juges ont « l’obligation d’assurer la réalisation du plein effet » des normes communautaires. Cela étant, l’État français en l’espèce devrait assurer la libre circulation des marchandises et le respect du principe de coopération loyale.

En l’occurrence, la Cour de justice constate, en utilisant des termes clairs précis, dans le point 65 de l’arrêt en cause, l’abstention manifeste et persistante de l’État français de prendre des mesures appropriées pour faire cesser les actes de vandalisme, mettant en péril la libre circulation des marchandises.

L’inexécution des mesures en l’occurrence engage la responsabilité d’un État membre, qui réside notamment dans l’indemnisation des préjudices causés à l’encontre des producteurs et chauffeurs transportant des fruits et légumes en provenance d’Espagne. N’étant pas une nouveauté jurisprudentielle, cela a été affirmée par la Cour, à plusieurs reprises, notamment dans la jurisprudence « Francovich et Bonifaci » qui fait de la responsabilité étatique un principe d’application générale18CJCE, arrêt du 19 novembre 1991, Francovich et Bonifaci, affaires jointes C-6/90 et C-9/90, ECLI:EU:C:1991:428, point 32., suivie ultérieurement, dans une ligne de continuation, par la jurisprudence « Brasserie du pêcheur »19CJCE, arrêt du 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur, affaires jointes C-46/93 et C-48/93, ECLI:EU:C:1996:79. qui repose aussi sur la responsabilité de l’État.

La Cour de justice soutient ses propos en évoquant de manière claire, dans le point 33 de l’arrêt dit « Guerre des fraises » que :

« les États membres, […] seuls compétents pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure, jouissent certes d’une marge d’appréciation pour déterminer […] les mesures les plus aptes à éliminer les entraves à l’importation des produits ».

CJCE, arrêt Commission contre France précite, point 33.

Cet arrêt tisse des garanties et espoirs pour les agriculteurs en l’occurrence. Car, si c’est l’État qui est le seul et l’unique responsable pour maintenir l’ordre public, alors il n’y a pas de doute que ce soit la responsabilité étatique qui est engagée.

Si la Cour de justice ne peut pas s’immiscer dans les affaires intérieures d’un État membre, néanmoins, elle va plus loin, en exerçant un contrôle de vérification d’exécution des obligations découlant des traités. Encore une fois, la primauté du droit de l’Union est affirmée.20Voir plus sur la primauté du droit de l’Union cet article : https://europesuigeneris.fr/?p=74. Encore une fois, la souveraineté étatique se trouve encadrée.

Ce contrôle s’applique par analogie non seulement dans le cadre de la libre circulation des marchandises, mais aussi dans le cadre des autres libertés fondamentales, ce dont témoigne l’affaire « Rutili »21CJCE, arrêt du 28 octobre 1975, Rutili, 36-75, ECLI:EU:C:1975:137.. Ainsi, des restrictions ne peuvent s’appliquer que s’il existe des menaces réelles et suffisamment graves, affectant un intérêt fondamental de la société.

Par conséquent, l’invocation de l’ordre public comme dérogation admissible à une entrave à causée par des personnes privées, illustre la portée particulièrement représentative du double rôle des États membres : acteurs et garants de l’effectivité du droit de l’Union.

B. La portée particulièrement représentative du rôle dichotomique des États membres : acteurs et garants de l’effectivité du droit de l’Union

La coopération loyale en tant que principe du droit de l’Union forme avec les principes d’effectivité et d’équivalence les points cardinaux d’un triangle dont les bordures ne peuvent pas être dépassées par les États membres. Dans sa jurisprudence récente, la Cour de justice souligne que c’est en vertu du principe de la coopération loyale que :

« Les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union ne doivent pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne (principe d’équivalence) et ne doivent pas rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité). »

CJUE, arrêts du 27 juin 2013, Agrokonsulting-04, C‑93/12, ECLI:EU:C:2013:432, point 36 ; du 24 octobre 2018, XC e.a., C‑234/17, ECLI:EU:C:2018:853, point 22.

Le respect du principe d’effectivité implique le fait pour l’État français d’assurer la pleine application de la libre circulation des marchandises. Dans le cas contraire, la sécurité juridique serait comprise au sein du marché intérieur.

Nous pouvons observer que l’Union européenne s’est dotée d’une multitude de principes applicables de manière transversale. En ce sens, aucune violation n’échappe aux États membres, en l’occurrence à l’État français, et cela même pour des faits commis par des particuliers.

Sur la ligne chronologique postérieure à l’arrêt de 1997, il convient de mettre en lumière le fait selon lequel cet arrêt se trouve à l’origine de l’adoption du règlement numéro 2679/98 du Conseil, du 7 décembre 1998, toujours en vigueur, relatif au fonctionnement du marché intérieur pour ce qui est de la libre circulation des marchandises entre les États membres.

Il porte notamment sur les obligations positives et négatives des États membres pour faciliter la libre circulation des marchandises sur leur territoire.

Cela dénote que cette jurisprudence est particulièrement représentative dans le rôle incombant aux États membres, notamment celui de garant de l’effectivité du droit de l’Union européenne.

Autres articles :

References   [ + ]

1. Ci-après, « TFUE ».
2. CJCE, devenue « Cour de justice de l’Union européenne » (CJUE) à partir du 1 décembre 2009, avec l’entrée en viguer du Traité de Lisbonne.
3. CJCE, arrêt du 9 décembre 1981, Commission contre Italie, 193/80, ECLI:EU:C:1981:298, point 17.
4. Ci-après, « Cour de justice ».
5. CJCE, arrêt du 9 décembre 1997, Commission contre France, C-265/95, ECLI:EU:C:1997:595.
6. CJUE, arrêt Commission contre France précité.
7. SIMON, D., Le système juridique communautaire, Paris, PUF, 3ème Droit fondamental, éd., 2001, §100, p. 149.
8. CJCE, arrêt du 10 février 1983, Luxembourg/Parlement européen, 230/81, ECLI:EU:C:1983:32, point 37.
9. CJCE, arrêt du 11 juin 1991, Nikolaos Athanasopoulos e.a., C-251/89, ECLI:EU:C:1991:242, point 57.
10. CJCE, arrêt du 14 décembre 2000, Masterfoods et HB, C-344/98, ECLI:EU:C:2000:689.
11. CJCE, arrêt du 19 septembre 2006, i-21 Germany, C-392/04, ECLI:EU:C:2006:586.
12. CJCE, arrêt du 10 mai 2005, Italie contre Commission, C-400/99, ECLI:EU:C:2005:275.
13. DUBOUIS, L., La « guerre de la fraise »: l’impuissance publique sous la toise du droit communautaire. A propos de l’arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 9 décembre 1997, Commission c/ République française, C-265/95, Revue française de droit administratif 1998 p.120-131.
14. CJCE, arrêt du 11 août 1995, Garonor, C-16/94, ECLI:EU:C:1995:268.
15. Conclusions de l’avocat général M. CARL OTTO LENZ du 9 juillet 1997, C-265/95, ECLI:EU:C:1997:346, point 44.
16. L’ordre public constitue une raison impérieuse d’intérêt général applicable au sein des quatre libertés fondamentales, libre circulation des marchandises, des personnes, des capitaux, des services.
17. CJCE, arrêt du 19 juin 1990, Factortame, C-213/89, ECLI:EU:C:1990:257.
18. CJCE, arrêt du 19 novembre 1991, Francovich et Bonifaci, affaires jointes C-6/90 et C-9/90, ECLI:EU:C:1991:428, point 32.
19. CJCE, arrêt du 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur, affaires jointes C-46/93 et C-48/93, ECLI:EU:C:1996:79.
20. Voir plus sur la primauté du droit de l’Union cet article : https://europesuigeneris.fr/?p=74.
21. CJCE, arrêt du 28 octobre 1975, Rutili, 36-75, ECLI:EU:C:1975:137.

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