L’indépendance des Juridictions en Pologne : Analyse Jurisprudentielle Comparative

L’indépendance des Juridictions en Pologne : Analyse Jurisprudentielle Comparative

La « guerre » jurisprudentielle pour faire respecter l’État de droit au sein de l’Union européenne évolue à grands pas. Dans un mois, la Cour de justice de l’Union européenne1Ci-après, « CJUE ». Anciennement Cour de justice des Communautés européennes, avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1 décembre 2009. a rendu deux arrêts portant sur l’indépendance des juridictions en Pologne et cela en Grande Chambre (!). Il convient de souligner que la CJUE ne se réunit en Grande Chambre (quinze juges)2Article 16, §2 du Statut de la CJUE, version consolidée.que si elle est en présence d’une affaire complexe qui revêt une importance considérable. Ce sont les arrêts Commission contre Pologne3CJUE, arrêt du 5 novembre 2019, C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924. et A.K. (Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême)4CJUE, arrêt du 19 novembre 2019, affaires jointes C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, ECLI:EU:C:2019:982. qui, en raison de leur caractère sensible, méritent une analyse comparative.

Arrêts et procédures

Tour d’abord, pourquoi les deux affaires n’ont pas été jointes, dès lors qu’elles ont le même fil rouge, à savoir l’indépendance des juridictions en Pologne? La réponse est simple. Elle découle des procédures engagées devant la CJUE. D’un côté, pour ce qui est de l’arrêt du 5 novembre 2019, il a été rendu suite à un recours en constatation de manquement introduit par la Commission contre la Pologne. D’autre côté, l’arrêt du 19 novembre 2019 a été rendu suite à trois demandes de décisions préjudicielles. Les deux procédures impliquent des contentieux différents, dont les divergences, issues tant du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne5Ci-après, « TFUE »., que de la jurisprudence de la CJUE, méritent à être soulevées.6Voir le tableau plus bas.

Le recours en constatation de manquement : articles 258 à 260 TFUE Le renvoi préjudiciel :
article 267 TFUE
Définition :

TFUE : c’est une procédure par laquelle la Commission ou un État membre peut saisir la CJUE en cas de non-respect des obligations issues du droit de l’Union par un autre État membre. Si la CJUE constate le non-respect des obligations, elle peut condamner la partie en cause aux dépens.

CJUE : « une abstention, tout autant qu’un comportement positif, est susceptible de constituer, de la part d’un État membre, un manquement à une obligation lui incombant »7CJUE, arrêt du 17 février 1970, Commission contre Italie, 31-69, ECLI:EU:1970:10..

Certains auteurs considèrent que malgré son potentiel, ce recours reflète une efficacité décevante8BOUVERESSE, A., « Le recours en constatation de manquement : l’arme contentieuse », Rev. Aff. Eur., 2013/3, p. 495-504..
Définition:

TFUE : une procédure qui permet à la CJUE de statuer, à titre préjudiciel, sur l’interprétation des traités, ainsi que sur la validité et l’interprétation des actes pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union. Les questions préjudicielles sont posées par une juridiction d’un État membre devant la CJUE. La saisine de la CJUE est obligatoire si l’affaire se trouve devant une juridiction nationale statuant en dernier ressort. En revanche, tel n’est pas le cas pour les juridictions dont les décisions sont susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne.

CJUE : « la clef de voûte du système juridictionnel ainsi conçu est constituée par la procédure du renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE qui, en instaurant un dialogue de juge à juge précisément entre la Cour et les juridictions des États membres, a pour but d’assurer l’unité d’interprétation du droit de l’Union »9CJUE, avis 2/13 du 18 décembre 2014, Adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ECLI:EU:C:2014:2454, point 176..

Ensuite, concernant les litiges au principal et les griefs des parties :10Visuellement, la couleur d’arrière-plan verte indique qu’il s’agit de l’affaire C-192/18, arrêt du 5 novembre 2019. Quant à la couleur orange, il s’agit des affaires jointes C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, arrêt du 19 novembre 2019.

Dans le premier arrêt du 5 novembre 2019,11Affaire C‑192/18.la Commission a introduit un recours en manquement, sur le fondement de l’article 258 TFUE précité, contre la Pologne. Son recours repose sur deux moyens.

Premièrement, la Commission argue du fait que, en introduisant12A l’article 13, points 1 à 3, de l’ustawa z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (loi du 12 juillet 2017 modifiant la loi sur l’organisation des juridictions de droit commun et certaines autres lois, ci-après la « loi du 12 juillet 2017 »). l’âge de départ à la retraite des juges des juridictions de droit commun, des juges de la Cour suprême13« Sąd Najwyższy ».et des procureurs à 60 ans pour les femmes et à 65 ans pour les hommes, alors que cet âge était fixé pour les deux sexes à 67 ans, la République de Pologne a manqué à ses obligations14En vertu de l’article 157 TFUE, ainsi qu’en vertu de l’article 5, sous a), et de l’article 9, §1, sous f), de la directive 2006/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité des chances et de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d’emploi et de travail..

Deuxièmement, la Commission soutient qu’en conférant au ministre de la Justice15À l’article 1er, point 26, sous b) et c), de cette loi du 12 juillet 2017., le pouvoir discrétionnaire de prolonger la période d’activité de juges individuels des juridictions de droit commun, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en application des dispositions combinées de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa du Traité sur l’Union européenne16Ci-après, « TUE ».et de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Par conséquent, la Commission européenne demande à la Cour de justice de constater lesdites violations, ainsi que de condamner la République de Pologne aux dépens.

La République de Pologne soutient que le régime de retraite en cause est régi non pas par la directive 2006/54 mais par la directive 79/717Dont l’article 7, paragraphe 1, sous a), permet aux États membres d’exclure de son champ d’application la fixation de l’âge de la retraite et les pensions de vieillesse.. À titre subsidiaire, même si le régime relevait de la directive 2006/54, il s’agit d’une discrimination positive autorisée par cette dernière18L’article 3 de la directive 2006/54, intitulé « Mesures positives » dispose : « Les États membres peuvent maintenir ou adopter des mesures au sens de l’article 141, paragraphe 4, du traité, pour assurer concrètement une pleine égalité entre hommes et femmes dans la vie professionnelle. »., ainsi que par l’article 157, §4, TFUE. La République de Pologne soutient que les postes supérieurs au sein de la magistrature sont moins accessibles aux femmes, en raison de leurs responsabilités dans l’éducation des enfants, cela étant valable pour la grande majorité des femmes. Un âge inférieur de départ à la retraite constitue une forme de compensation pour ce désavantage. Ainsi, la Pologne demande à ce qu’il plaise à la Cour de rejeter le recours intenté par la Commission dans son intégralité comme non fondé et de condamner la Commission aux dépens.

Dans le deuxième arrêt soumis à notre analyse, celui du 19 novembre 2019,19Affaires jointes C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18.trois juges, l’un de la Cour suprême administrative et les deux autres de la Cour suprême, ayant atteint l’âge de 65 ans avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la Cour suprême20Loi sur la Cour suprême du 8 décembre 2017, entrée en vigueur le 3 avril 2018 et modifiée à plusieurs reprises par la suite. Cette loi prévoit l’âge de départ à la retraite des juges de la Cour suprême à 65 ans, contrairement à la précédente législation du 23 novembre 2002 qui fixait le départ à la retraite à 70 ans., ils ont été informés de leur mise à la retraite, et cela malgré si l’un des juges en l’espèce (A.K.) a indiqué, par déclaration, son souhait de continuer à exercer ses fonctions. Par conséquent, ils arguent de la violation de l’interdiction de discrimination fondée sur l’âge21Visée à l’article 2, §1, de la directive 2000/78 : « Aux fins de la présente directive, on entend par « principe de l’égalité de traitement » l’absence de toute discrimination directe ou indirecte, fondée sur un des motifs visés à l’article 1er. ».en matière d’emploi, notamment par leur mise à la retraite anticipée et forment des recours devant la Chambre du travail et des assurances sociales. Toutefois, la loi de 2017 sur la Cour suprême précitée prévoit la compétence de la Chambre disciplinaire de connaître de ces affaires, et non plus la compétence de la Chambre du travail et des assurances sociales. Néanmoins, à l’heure des litiges, la Chambre disciplinaire n’existait pas encore. Ainsi, le problème qui se pose par la suite est de déterminer si la Chambre disciplinaire offre des garanties d’indépendances suffisantes en vertu du droit de l’Union pour connaitre de telles demandes.22Les juges éventuellement nommés au sein de la Chambre disciplinaire sont sélectionnés par le Conseil national de la magistrature de Pologne, qui lui est le gardien de l’indépendance en Pologne.Le problème va encore plus loin dans la mesure où des doutes sont mis en relief notamment suite à la mise en oeuvre d’une loi polonaise selon laquelle la composition du Conseil national de la magistrature23Le Conseil national de la magistrature nomme les juges à la Chambre disciplinaire.est déterminée par les autorités législatives et exécutives.

Les problématiques de droit :

Dans l’arrêt du 5 novembre 2019,24Affaire C-192/18.la Cour de justice est confrontée au problème de savoir si la République de Pologne a manqué à ses obligations découlant du droit de l’Union, par l’instauration de l’âge du départ à la retraite différent pour les femmes et pour les hommes dans la magistrature polonaise, ainsi que par l’abaissement de l’âge du départ à la retraite des juges des juridictions de droit commun, avec la possibilité pour le ministre de la Justice de prolonger la période d’activité de ces juges.

Concernant l’arrêt du 19 novembre 2019,25Affaires jointes C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18.le problème consiste à déterminer si la Chambre disciplinaire satisfait, eu égard aux conditions ayant présidé à sa mise en place et à la nomination de ses membres, aux exigences d’indépendance et d’impartialité requises en vertu du droit de l’Union.26Et notamment des articles 2 et 19, §1, second alinéa, TUE, 267 TFUE et 47 de la Charte des droits fondamentaux.

Les positions des avocats généraux :

Tout d’abord, avant de présenter les conclusions des avocats généraux dans les deux affaires, il est nécessaire de mettre en exergue l’utilité de celles-ci dans la résolution des litiges devant la Cour de justice. En effet, selon l’article 252, second alinéa, TFUE, l’avocat général présente publiquement, en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées sur les affaires qui, conformément au statut de la Cour de justice de l’Union européenne, requièrent son intervention. Néanmoins, la Cour n’est liée ni par ces conclusions ni par la motivation au terme de laquelle l’avocat général parvient à celles-ci.27CJUE, arrêt du 6 mars 2018, Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, point 27.De plus, il n’y a pas de possibilité, pour les parties, de présenter des observations en réponse aux conclusions présentées par l’avocat général.28CJUE, arrêt Achmea précité, point 26.

Il s’agit du même avocat général, M. Evgeni TANCHEV, qui s’est prononcé dans les deux affaires soumises à notre analyse.

Dans ses conclusions présentées le 20 juin 2019, dans affaire C-192/18, l’avocat général M. Evgeni TANCHEV propose à la CJUE de déclarer qu’en instaurant un âge de départ à la retraite différent pour les hommes et les femmes juges des juridictions de droit commun et de la Cour suprême, ainsi que pour les hommes et les femmes procureurs, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 157 TFUE, ainsi qu’en vertu de l’article 5, sous a), et de l’article 9, paragraphe 1, sous f), de la directive 2006/54/CE.29Directive du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité des chances et de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d’emploi et de travail.Il considère également qu’en conférant le pouvoir discrétionnaire de prolonger la période d’activité de ces juges au ministre de la Justice, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE. Par conséquent, l’avocat général propose de condamner la République de Pologne aux dépens.

Dans les affaires C-585/18, C‑624/18 et C‑625/18, l’avocat général, M. Evgeni TANCHEV, propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles formulées par la Cour suprême de Pologne de la manière suivante : « une chambre créée ex nihilo au sein d’une juridiction de dernière instance d’un État membre, compétente aux fins de connaître du litige relatif à un juge d’une juridiction nationale, auteur d’un recours, […] ne satisfait pas » aux exigences d’indépendances énoncées à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux. Il explique sa position par le fait que le Conseil national de la magistrature de Pologne qui doit choisir les juges de la chambre disciplinaire n’offre pas de garanties d’indépendances par rapport aux pouvoirs législatif et exécutif, ce qui est prohibé par l’article 19, §1, second alinéa, TUE.

Les raisonnements de la CJUE :

Concernant les raisonnements de la CJUE, une délimitation du champ d’analyse est nécessaire, afin de mettre l’accent sur les points communs des deux arrêts.

Ainsi, le fil rouge traversant les deux arrêts vise l’importance accordée par la CJUE au respect du principe de la protection juridictionnelle effective et implicitement à l’indépendance des juridictions.

En effet, la CJUE explique, dans les deux arrêts l’essentiel du principe de la protection juridictionnelle effective.30Prévu aux dispositions de l’article 19, §2, premier alinéa, TUE.Elle s’appuie sur sa jurisprudence antérieure et récente31CJUE, arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117 ; du 24 juin 2019, Commission/Pologne (Indépendance de la Cour suprême), C‑619/18, EU:C:2019:531, point 49.et réitère l’importance accordée à ce principe :

« Le principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, auquel se réfère l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, constitue un principe général du droit de l’Union qui est à présent affirmé à l’article 47 de la Charte, de telle sorte que la première de ces dispositions impose à tous les États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer, dans les domaines couverts par le droit de l’Union, une protection juridictionnelle effective. »

CJUE, affaires C-192/18, point 100; C-585/18, C‑624/18 et C‑625/18, point 169.

Ensuite, la CJUE met en exergue le lien d’interdépendance entre la protection juridictionnelle effective et l’exigence d’indépendance des juridictions, dans la mesure où cette dernière découle du principe précité et inscrit dans le droit primaire de l’Union européenne. La CJUE réaffirme dans les deux arrêts que l’exigence d’indépendance des juridictions est « inhérente à la mission de juger ».32CJUE, affaires C-192/18, point 106; C-585/18, C‑624/18 et C‑625/18, point 120.L’utilisation de l’adjectif « inhérente » dénote l’importance cardinale de l’indépendance dans le cadre de la justice. Deux entités/groupes d’entités sont visés. D’un côté, ce sont les justiciables. D’autre côté, c’est l’Union européenne même dans le cadre de la préservation des valeurs communes aux États membres.33En vertu de l’article 2 TUE, « L’Union est fondée sur les valeurs de[…] l’État de droit […] ».

Dans les deux arrêts, la CJUE explique l’essentiel de l’indépendance des juridictions. Ce principe comporte deux aspects : externe et interne.

« Le premier aspect, d’ordre externe, requiert que l’instance concernée exerce ses fonctions en toute autonomie, sans être soumise à aucun lien hiérarchique ou de subordination à l’égard de quiconque et sans recevoir d’ordres ou d’instructions de quelque origine que ce soit, étant ainsi protégée contre les interventions ou les pressions extérieures susceptibles de porter atteinte à l’indépendance de jugement de ses membres et d’influencer leurs décisions. »

CJUE, affaires C-192/18, point 109; C-585/18, C‑624/18 et C‑625/18, point 121.

« Le second aspect, d’ordre interne, rejoint la notion d’impartialité et vise l’égale distance par rapport aux parties au litige et à leurs intérêts respectifs au regard de l’objet de celui-ci. Cet aspect exige le respect de l’objectivité et l’absence de tout intérêt dans la solution du litige en dehors de la stricte application de la règle de droit. »

CJUE, affaires C-192/18, point 110; C-585/18, C‑624/18 et C‑625/18, point 122.

La CJUE se fonde sur sa jurisprudence antérieure.34CJUE, arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117 ; du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586 ; du 24 juin 2019, Commission/Pologne (Indépendance de la Cour suprême), C‑619/18, EU:C:2019:531.Ainsi, elle montre sa position stable dans le but de préserver la sécurité juridique au niveau européen.

Elle profite également de deux procédures juridictionnelles, à savoir, le recours en manquement d’une part, et le renvoi préjudiciel d’autre part, afin de rappeler l’importance de l’État de droit non seulement en Pologne, mais aussi dans les autres États membres. Ce sont des instruments grâce auxquels la CJUE peut non seulement condamner un État violant les valeurs de l’Union, comme la Pologne en l’espèce, mais aussi fournir les éléments d’interprétation du droit de l’Union nécessaires pour la solution des litiges au niveau national.

Caractérisée par sa primauté, l’Union européenne intervient comme un contrepoids afin de modérer les comportements excessifs de certains États.

L’impact de ces deux arrêts sur la jurisprudence postérieure sera, à mon avis, considérable. La CJUE continuera de rester attachée à ses raisonnements et surtout aux principes de l’Union européenne, comme l’ État de droit. Ainsi, le but de la CJUE est d’éviter la fragilisation latente du principe de protection juridictionnelle effective en tant que principe cardinal au sein de l’Union européenne. L’occasion donnée à la CJUE constitue, sans doute, un avertissement qui n’est d’ailleurs, pas nouveau, mais aussi un moyen de « rééducation » de certains législateurs nationaux. Avec un peu d’espoir, l’impact sera probablement visible également au niveau de certains États de l’Union européenne violant l’État de droit à maintes reprises.

References   [ + ]

1. Ci-après, « CJUE ». Anciennement Cour de justice des Communautés européennes, avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1 décembre 2009.
2. Article 16, §2 du Statut de la CJUE, version consolidée.
3. CJUE, arrêt du 5 novembre 2019, C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924.
4. CJUE, arrêt du 19 novembre 2019, affaires jointes C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, ECLI:EU:C:2019:982.
5. Ci-après, « TFUE ».
6. Voir le tableau plus bas.
7. CJUE, arrêt du 17 février 1970, Commission contre Italie, 31-69, ECLI:EU:1970:10.
8. BOUVERESSE, A., « Le recours en constatation de manquement : l’arme contentieuse », Rev. Aff. Eur., 2013/3, p. 495-504.
9. CJUE, avis 2/13 du 18 décembre 2014, Adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ECLI:EU:C:2014:2454, point 176.
10. Visuellement, la couleur d’arrière-plan verte indique qu’il s’agit de l’affaire C-192/18, arrêt du 5 novembre 2019. Quant à la couleur orange, il s’agit des affaires jointes C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, arrêt du 19 novembre 2019.
11. Affaire C‑192/18.
12. A l’article 13, points 1 à 3, de l’ustawa z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (loi du 12 juillet 2017 modifiant la loi sur l’organisation des juridictions de droit commun et certaines autres lois, ci-après la « loi du 12 juillet 2017 »).
13. « Sąd Najwyższy ».
14. En vertu de l’article 157 TFUE, ainsi qu’en vertu de l’article 5, sous a), et de l’article 9, §1, sous f), de la directive 2006/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité des chances et de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d’emploi et de travail.
15. À l’article 1er, point 26, sous b) et c), de cette loi du 12 juillet 2017.
16. Ci-après, « TUE ».
17. Dont l’article 7, paragraphe 1, sous a), permet aux États membres d’exclure de son champ d’application la fixation de l’âge de la retraite et les pensions de vieillesse.
18. L’article 3 de la directive 2006/54, intitulé « Mesures positives » dispose : « Les États membres peuvent maintenir ou adopter des mesures au sens de l’article 141, paragraphe 4, du traité, pour assurer concrètement une pleine égalité entre hommes et femmes dans la vie professionnelle. ».
19, 25. Affaires jointes C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18.
20. Loi sur la Cour suprême du 8 décembre 2017, entrée en vigueur le 3 avril 2018 et modifiée à plusieurs reprises par la suite. Cette loi prévoit l’âge de départ à la retraite des juges de la Cour suprême à 65 ans, contrairement à la précédente législation du 23 novembre 2002 qui fixait le départ à la retraite à 70 ans.
21. Visée à l’article 2, §1, de la directive 2000/78 : « Aux fins de la présente directive, on entend par « principe de l’égalité de traitement » l’absence de toute discrimination directe ou indirecte, fondée sur un des motifs visés à l’article 1er. ».
22. Les juges éventuellement nommés au sein de la Chambre disciplinaire sont sélectionnés par le Conseil national de la magistrature de Pologne, qui lui est le gardien de l’indépendance en Pologne.
23. Le Conseil national de la magistrature nomme les juges à la Chambre disciplinaire.
24. Affaire C-192/18.
26. Et notamment des articles 2 et 19, §1, second alinéa, TUE, 267 TFUE et 47 de la Charte des droits fondamentaux.
27. CJUE, arrêt du 6 mars 2018, Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, point 27.
28. CJUE, arrêt Achmea précité, point 26.
29. Directive du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité des chances et de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d’emploi et de travail.
30. Prévu aux dispositions de l’article 19, §2, premier alinéa, TUE.
31. CJUE, arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117 ; du 24 juin 2019, Commission/Pologne (Indépendance de la Cour suprême), C‑619/18, EU:C:2019:531, point 49.
32. CJUE, affaires C-192/18, point 106; C-585/18, C‑624/18 et C‑625/18, point 120.
33. En vertu de l’article 2 TUE, « L’Union est fondée sur les valeurs de[…] l’État de droit […] ».
34. CJUE, arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117 ; du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586 ; du 24 juin 2019, Commission/Pologne (Indépendance de la Cour suprême), C‑619/18, EU:C:2019:531.

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